Das deutsche Baurecht ist, wie das in Deutschland nunmal so ist, durchgeplant. Nichts wird dem Zufall überlassen, alles muss genauestens staatlicherseits bestimmt werden. Dabei gibt es zwei Arten von Bauleitplänen, den vorbereitenden („Flächennutzungsplan“) und den verbindlichen („Bebauungsplan“).
Der Flächennutzungeplan teilt das ganze Gemeindegebiet in zu bebauende und nicht zu bebauende Flächen ein. In ihm findet man grobe Bezeichnungen wie „Wohnbaufläche“, „Gewerbefläche“, „Wald“, „Park“, „Landwirtschaft“ und so weiter. Der Bebauungsplan kümmert sich nicht um Wald, Park und Landwirtschaft, sondern nur noch um die verschiedenen Bauflächen. Diese differenziert er dann gemäß Baunutzungsverordnung weiter in Kleinsiedlungsgebiete, reine Wohngebiete, Industriegebiete und andere Nutzungstypen. Im Übrigen regelt er vielerlei Dinge wie Abstandsflächen, den Bau von Garagen, die zulässigen Quadratmeterzahlen.
Den Bauherren, der sein Haus, seine Werkstatt oder seine Lagerhalle bauen will, interessiert praktisch nur der Bebauungsplan. Denn nur an diesen bemisst sich, welches Gebäude zulässig ist und welches nicht. Deswegen und auch, weil man den Bebauungsplan als verbindlichen Bauleitplan bezeichnet hat und damit der Flächennutzungsplan logischerweise unverbindlich ist, gehörte es Jahrzehnte zum Dogma der Rechtslehre, dass ein FNP keine Wirkung für den Bürger hat, sondern ein verwaltungsinternes Instrumentarium ist.
Eine Rechtsfolge hiervon ist, dass man gegen einen Flächennutzungsplan eigentlich nicht klagen kann. Zwar lässt § 47 der Verwaltungsgerichtsordnung die Klage gegen Baurechtsnormen zu (sog. „Normenkontrolle“), wenn man „geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden“. Nun kann man aber gar nicht von einer Rechtsnorm betroffen sein, wenn diese keine Außenwirkung besitzt. Dementsprechend konnte man gegen Flächennutzungspläne bisher als normaler Bürger sehr wenig machen.
Und doch haben diese Pläne einen erheblichen Einfluss auf jede Bautätigkeit und damit auf das Eigentumsrecht. Im Bereich außerhalb geschlossener Ortschaften („Außenbereich“) ist zum Beispiel ein Bauvorhaben nur zulässig, wenn es keine „öffentlichen Belange“ verletzt (§ 35 Abs. 1 BauGB). Ein öffentlicher Belang ist regelmäßig dann verletzt, wenn das Vorhaben dem Flächennutzungsplan widerspricht (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Kurz gesagt: Der Flächennutzungsplan regelt ziemlich direkt, ob man bauen darf oder nicht. Er ist also doch die entscheidende Rechtsnorm für die Bebaubarkeit eines Grundstücks.
Zumindest in diesen Fällen hat die Rechtsprechung mittlerweile eine Kehrtwende vollzogen und endlich die Außenwirkung des FNP anerkannt.
Innerhalb geschlossener Ortschaften („Innenbereich“) gilt dies noch nicht. Hier wirkt der Flächennutzungsplan auch noch nicht so direkt. Zum einen soll hier ein speziellerer Bebauungsplan erlassen werden. Zum anderen gelten hier, wenn es keinen Bebauungsplan gibt, normalerweise die Baunutzungsverordnung und deren Festlegungen. Man darf aber nicht übersehen, dass der Flächennutzungsplan, auch wenn er eher „im Hintergrund“ liegt, eine Steuerungsfunktion sowohl für die Verwaltung als auch für die Gerichte einnimmt.
Nachdem das Dogma der mangelnden Außenwirkung des FNP nun teilweise gefallen ist, wird es interessant, die weitere Rechtsprechung hierzu zu beobachten. Es ist jedenfalls nicht auszuschließen, dass sich dieser Trend verfestigt und irgendwann alle Flächennutzungspläne anfechtbar sind. Der Gesetzmäßigkeit und Kontrollierbarkeit staatlichen Handelns würde dies sicher nicht schaden.