Bundesrecht bricht Landesrecht

Bundesrecht bricht Landesrecht.

So kurz diese Vorschrift des Grundgesetzes ist, so schwer wiegt doch ihre Bedeutung. Sie normiert, dass das Recht des Bundes dem der Länder vorgeht. Mehr noch, es wird in ungewohnt metaphorischer Sprache gar „gebrochen“ – zerstört, vernichtet, ausgelöscht. Aber auch, wenn man sich solcher Bilder nicht bedient, bringt der Artikel doch das Blut jedes ausgewiesenen Föderalisten zum Kochen: Der unbedingte und ausnahmslose Vorrang des Bundesrechts unterdrückt die Gliedstaaten und verringert ihre Rechtssetzungsbefugnis quasi bis auf null. Und das alles wird mit drei einfachen Worten ausgedrückt. Könnte man meinen.

Es ist natürlich keine Frage, dass das Bundesrecht dem Landesrecht vorgeht. Nur kann dafür der Artikel nichts. Der Vorrang des Bundesrechts ist das Wesen jeder Föderation. Wenn man – unabhängig von der genauen Ausgestaltung – nicht davon ausgeht, dann braucht es eigentlich keinen Bundesstaat. Mit dem Zusammenschluß geben die Länder gewisse Kompetenzen an den Bund ab (pragmatischerweise in einem Vertrag oder einer Verfassung) und insoweit kann dieser dann Recht setzen. Einer allgemeinen Norm hierfür bedarf es dann im Grunde nicht.

Anders gesagt: Würde das Bundesrecht dem Landesrecht nicht vorgehen, dann könnte der Bund gar keine Vorschrift erlassen, die vorsieht, dass Bundesrecht dem Landesrecht vorgeht. Allerdings könnte das Bundesrecht durchaus den umgekehrten Fall anordnen, also dass das Landesrecht Vorrang genießt. Bekanntestes historisches Beispiel ist wohl die Reichskammergerichtsordnung von 1495, nach der die Richter (des Reiches) zuerst das Landesrecht anwenden sollten und nur, wenn dieses keine Regelung enthielt, auf das allgemeine (römische) Reichsrecht zurückgreifen sollten.

Im Grundgesetz war eine solche Subsidiarität gänzlich unbekannt, bis man vor einigen Jahren im Zuge der Föderalismusreform in Art. 73 Abs. 3 GG den Ländern die Möglichkeit zum Abweichen von Bundesgesetzen in einigen wenigen Fällen eröffnete. Art. 73 Abs. 3 ist also eine Ausnahme zu Art. 31 GG, könnte man wiederum meinen. Aber auch das ist falsch. Denn einen Rückgriff auf Art. 31 braucht es schon deswegen nicht, weil die Gesetzgebungszuständigkeiten in Art. 70 Abs. 1 abschließend geregelt sind: Die Länder sind zuständig, soweit nicht laut Grundgesetz der Bund zuständig ist. Wann der Bund zuständig ist, steht in Art. 71 bis 74. Über Art. 70 Abs. 1 kann es also immer nur entweder eine Zuständigkeit des Bundes oder der Länder geben. Wenn der Bund nicht zuständig ist, ist ein trotzdem erlassenes Bundesgesetz nichtig; dito für die Länder. Dass es sich widersprechende Bundes- und Landesgesetze gibt und dann Art. 31 einen Vorrang des Bundesrechts anordnen würde, kann nicht vorkommen. Die einzige Ausnahme ist der oben erwähnte Art. 73 Abs. 3, aber auch der braucht den 31er nicht, da er eine eigene spezielle Regelung trifft.

Nun geht es aber insgesamt um „Bundesrecht“, also nicht nur um Gesetze. Recht sind bspw. auch Verordnungen oder Verwaltungsvorschriften. Aber auch die haben ihre eigenen Regelung in den Art. 84 bis 86, die der Gesetzgebung weitgehend angepaßt sind. Recht sind auch die Verfassungen. Deren Grundrechte bleiben gem. Art. 142 GG nur insoweit in Kraft, als sie mit denen des Grundgesetzes identisch sind, sie werden also faktisch abgeschafft; warum dies explizit als Abweichung von Art. 31 bezeichnet wird, bleibt freilich ein Geheimnis. Recht sind auch Gerichtsurteile. Deren Wirkungsbereich wird wiederum durch Art. 100 Abs. 1 GG sowie durch den Instanzenzug der Prozeßordnungen zurechtgestutzt; ein zusammenhangloses Nebeneinander von Bundes- und Landesgerichten, das eine Vorrangregelung bräuchte, existiert auch hier nicht.

Einen echten Geltungskonflikt gibt es also nirgends. So verwundert es auch nicht, dass man in Urteilsdatenbanken relativ wenige Entscheidungen zu dieser Norm findet. Und dort, wo sie zitiert wird, kommt es beim Urteil in aller Regel nicht darauf an. (Allenfalls wird im Zusammenspiel mit erwähntem 142 darüber gestritten, ob man nun vor dem Landesverfassungsgericht klagen kann, was allenfalls prozeßtaktisch zu verstehen ist.) So fragt man sich dann doch, wie der Artikel überhaupt dereinst ins Grundgesetz gekommen ist. Ich nehme an, dass man einer derartigen Vorschrift wohl einen größeren Anwendungsbereich zugeschrieben hatte oder zumindest einen Basisgedanken des Bundesstaates deklarieren wollte. Vielleicht wollte man, und dafür spricht auch der resolute Wortlaut, im Hinblick auf die entstehende Republik auch den Vorrang des Bundes allgemein kodifizieren. Einfacher gesagt: Den Ländern zeigen, wo der Hammer hängt.

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