Schottische Unabhängigkeit: Warum ein zweites Referendum legitim wäre

War’s das? Haben zwei Millionen im Jahr 2014 wahlberechtigte schottische Bürger das Schicksal des Landes als Teil des Vereinigten Königreichs für alle Zeit besiegelt? Oder gibt es doch die Möglichkeit, ein weiteres Mal abzustimmen?

Die Schotten haben sich mit einer Mehrheit von 55 zu 45 % für einen zeitweiligen Verbleib im Königreich von Großbritannien und Nordirland ausgesprochen. Schnell entbrannte jedoch eine Diskussion darüber, dass diese Entscheidung möglicherweise nicht in Stein gemeißelt ist, sondern in einigen Jahren eine zweite Abstimmung folgen könnte. Wäre ein solches Referendum legitim? Diese Frage lässt sich nur klären, wenn man sowohl juristische als auch politische Gesichtspunkte miteinbezieht.

1. Zuständigkeit des schottischen Parlaments

Bevor man diese Frage beantworten kann, muss man sich zunächst die rechtlichen Rahmenbedingungen des ersten Referendums anschauen. Die Abstimmung vom Donnerstag fand aufgrund eines Gesetzes des schottischen Parlaments (Holyrood) statt. Dieses ordnete im „Scottish Independence Referendum Act 2013“ an, dass am 18. September 2014 abgestimmt werden, wie die Frage lauten, welche Mehrheit notwendig sein und wie die Stimmzettel aussehen sollten. Nach schottischer Ansicht sei das Parlament dafür zuständig, einige Politiker und Juristen in London sahen dies anders. Es handele sich dabei um eine verfassungsrechtliche Frage, die nach der (ungeschriebenen) britischen Verfassung ausschließlich dem Parlament in Westminster, das in der angelsächsischen Rechtstradition als Gesetzgeber auch Verfassungsgeber ist, zustehe.

Allein diese Ansicht ist bereits problematisch, denn die Verfassung wird ja nicht geändert. Die Verfassung ist eine bestimmte rechtliche Grundordnung, im britischen Falle bestehend nicht aus einem schriftlichen Dokument, sondern aus einige staatsrechtlichen Gesetzen, aus einigen Urteilen sowie sehr viel Gewohnheitsrecht, das sich über die Jahrhunderte entwickelt hat. An dieser Ordnung ändert sich durch einen schottischen Austritt nichts, lediglich das Gebiet, in dem die Verfassung Geltung beanspruchen kann, wird verkleinert. Für die Gültigkeit des ersten Referendums kam es auf diese Frage aber nicht an, da aufgrund des Edinburgh Agreements sicherheitshalber die entsprechende Gesetzgebungsbefugnis durch ein Gesetz von London nach Edinburgh übertragen wurde.

Aufgrund der zeitlichen Begrenzung des Gesetzes und seines ersichtlichen Ausnahmecharakters wird man nicht davon ausgehen können, dass damit ein verfassungsrechtlicher Präzedenzfall geschaffen wurde. Weder sollte damit eine generelle Erlaubnis für zukünftige Referenden verbunden werden noch erkannten die Schotten an, dass zukünftige Referenden unter dem Vorbehalt eines Westminster-Gesetzes stehen. Der Meinungsstreit bleibt also bestehen und sofern man also der Meinung folgt, dass die Zuständigkeit für Eigenstaatlichkeitsfragen immer beim britischen Gesamtparlament liegt, bedürfte es eines zweiten Übertragungsgesetzes.

Aber auch die britische Verfassung muss sich am Völkerrecht messen. Und nach diesem ist mittlerweile anerkannt, dass Unabhängigkeitserklärungen eines Teilstaat grundsätzlich zulässig sind (Kosovo-Urteil des IGH). Das neuere völkerrechtliche Schrifttum (vor allem Carstensen/Lengerich: Eigenstaatlichkeit) bezieht hier eindeutig Position zugunsten eines demokratisch-juristischen Sezessionsrechts. Also sogar, wenn es sich um eine Verfassungsänderung handeln würde und diese nach britischem Verfassungsrecht nur dem britischen Gesetzgeber zustehen würde, würde das Völkerrecht diese Machtzuweisung zumindest insoweit für ungültig erklären als damit die Zuständigkeit des schottischen Parlaments ausgeschaltet würde.

Grundsätzlich wäre also die Verabschiedung eines erneuten Referendums-Gesetzes durch das schottische Parlament möglich.

2. Zulässigkeit einer zweiten Abstimmung

Die Frage, ob eine erneute Abstimmung möglich ist, ist die Frage danach, wie lange das Referendum vom 18. September 2014 Bindungswirkung entfalten kann. In der Demokratie ist anerkannt, dass sich der politische Wille mit der Zeit ändern kann. Darum sind Wahlen grundsätzlich nur eine Übertragung von Macht auf Zeit. Nicht anderes kann dann aber gelten, wenn das Volk seine Macht direkt ausübt und selbst entscheidet.

So sieht bspw. die Bayerische Gemeindeordnung vor, dass das Ergebnis eines Bürgerentscheids ein Jahr Bindungswirkung gegenüber staatlichen Organen hat (§ 18a Abs. 13 Satz 2 GO). Für einen erneuten Bürgerentscheid gilt diese Frist aber überhaupt nicht, hier entfaltet sich also gar keine Bindungswirkung. Auch die Schweiz, seit jeher Heimat der direkten Demokratie, kennt keine zeitliche Wiederholungs- oder Veränderungssperre für Volksabstimmungen, gleiches gilt für so unterschiedliche Länder wie Brasilien, Japan und Australien. Die französische Verfassung sieht eine Bindungswirkung von zwei Jahren vor, wenn das Volk einen Gesetzesvorschlag von Staatsorganen abgelehnt hat (Art. 11 Abs. 6). Die Verfassung von Mississippi sieht ebenfalls zwei Jahre Frist vor (§ 273 Abs. 11), ebenso wie einige andere Länder. All diese staatlichen Gebilde sind aber in der Minderheit, die allermeisten kennen keinen zeitlichen Schutz einmal getroffener Entscheidungen.

Berücksichtigt man die Länge von Wahlzyklen in den meisten Demokratien, so halten diese es offensichtlich ganz überwiegend – von Ausnahmen wie dem US-Repräsentantenhaus (zwei Jahre Legislaturperiode) oder dem französischen Staatspräsidenten (früher sieben Jahre Amtszeit) – für notwendig, nach vier bis fünf Jahren den Volkswillen neu abzuprüfen. Sieht man nach Schottland selbst, so findet man hier eine vierjährige Amtszeit des Parlaments.

Eine längere Bindungswirkung als vier Jahre, wenn man überhaupt eine solche annehmen möchte, wäre hier also systemwidrig.

3. Politische Legitimität einer zweiten Abstimmung

Auf einer etwas anderen Ebene spielt sich aber die Frage ab, ob diese Abstimmung auch politisch zulässig, also legitim wäre. Richtig ist sicher, dass es über den juristischen Blickwinkel hinaus auch eine faktische Bindungswirkung gibt.

Wenn direkte Demokratie eine echte Demokratie sein will, dann müssen die so getroffenen Entscheidungen auch respektiert werden und nicht durch neue Abstimmungen ersetzt werden. Wenn von mehreren Entscheidungen immer nur die letzte gilt (lex posterior derogat legi priori) und die Zahl und Frequenz der Entscheidungen unbegrenzt ist, dann ist die einzelne Entscheidung im Endeffekt nichts mehr wert. Einfacher gesagt: Hetzt man die Bevölkerung immer und immer wieder zu den Urnen, dann verliert die Entscheidung ihre Bedeutung. Und wenn dies unter der Vorgabe passiert, dass sich die Regierenden ein bestimmtes Ergebnis wünschen, dann beeinflusst das die Freiheit der Entscheidung und damit ihre Legitimität.

Eine neue Entscheidung braucht also in irgendeiner Form eine neue Entscheidungsgrundlage. Die Tatsachen, die für die Abwägung der Bürger, wie sie ihre Stimme abgeben sollen, müssen sich also geändert haben.

Eine Änderung liegt zum einen schon im zeitlichen Faktor: Die Meinung der Bürger und ihre Bewertung des Für und Wider in einer Sachfrage ändert sich laufend. Insofern wäre es also durchaus legitim, nach Ablauf einiger Jahre die Abstimmung erneut durchzuführen, um festzustellen, ob das alte Nein noch immer gilt.

Im schottischen Falle muss man aber auch berücksichtigen, dass es kein wirkliches Nein war. Es war eine Ablehnung der völligen Unabhängigkeit, aber jede Nein-Stimme trug in sich auch das Bewusstsein, dass die britische Zentralregierung eine weitgehende Dezentralisierung (maximum devolution, Devomax) bis hin zu völliger fiskalischer Unabhängigkeit und faktischer Autonomie versprochen hatte. Ohne das Versprechen der Devomax hätten sicher allenfalls eingefleischte Königstreue und Zentralisten gegen die Unabhängigkeit gestimmt. Hieran wird sich London nun messen lassen müssen und das weitere Vorgehen wird die Meinung der schottischen Bürger wesentlich beeinflussen. Und natürlich ist es legitim, in einigen Jahren zu fragen, ob die Schotten mit der bis dahin umgesetzten Devomax zufrieden sind oder ob sie sich lieber jede Einmischung durch Großbritannien verbitten.

Zudem gibt es eine demographische Umschichtung, die das Ergebnis schon in Kürze relativieren wird. Die jüngere Bevölkerung war weit überwiegend für die Unabhängigkeit, die ältere dagegen. Wenn man also davon ausgeht, dass die Eigenstaatlichkeit im Trend liegt und die künftigen Wähler überwiegend separatistisch gesinnt sind, wird die Zahl ihrer Befürworter steigen.

Und schließlich wird auch ein neuer Regierungschef ins Amt kommen. Nachdem First Minister Alex Salmond angesichts der Abstimmungsniederlage seinen Rücktritt erklärt hat, wird sein Nachfolger die Chance haben, die Politik des Landes in seinem Sinne zu prägen. Damit wird sich auch das Gesicht der Unabhängigkeitsbewegung verändern und die Argumente könnten sich verschieben. Vielleicht würde an die Stelle der jetzigen sozialen und finanziellen Komponenten, die das Pro-Lager geprägt haben, verstärkt eine liberale, eine kulturelle oder eine direktdemokratische treten.

Wenn man sich ansieht, dass nur ein minimaler Umschwung von 3,6 % der Gesamteinwohnerzahl notwendig wäre, um das Nein in ein Ja zu verwandeln, kann jeder dieser Faktoren entscheidend werden. Insofern rechtfertigt schon weiter Verlauf der politischen Entwicklung Schottlands ein neues Befragen der Bevölkerung

Somit wäre ein zweites Referendum auch politisch legitim.

4. Ausblick

Das Thema der schottischen Staatlichkeit wird aktuell bleiben, auch, wenn sich der Fokus von der reinen Unabhängigkeitsfrage weg zur konkreten Umsetzung der Devolution verschieben wird. Schon aus diesem Grund wird im politischen Tagesgeschehen die Eigenstaatlichkeit nicht auf einmal „gegessen“ sein. Die schottischen Bürger werden sich fragen müssen, ob sie sich im Angesicht dieser Entwicklungen wirklich richtig entschieden haben, die weniger weitgehende Option zu wählen.

Denkbar wäre natürlich, dass London dem Separatismus das Wasser abgräbt, indem es dessen Forderungen weitestgehend erfüllt, ohne freilich den allerletzten Schritt der formalen Unabhängigkeit mitzugehen. Aber je mehr Zuständigkeiten nach Edinburgh wandern, umso mehr wird den Bürgern klar werden, dass sie ihre Angelegenheiten selbst sehr gut erledigen können und umso weniger wird London noch als Notwendigkeit empfunden werden. Umgekehrt wird jedes Versäumnis und jedes gebrochene Versprechen auf dem Weg zur Autonomie als Grund gesehen werden, endlich eine völlige Loslösung herbeizuführen.

Die Situation erinnert etwas an die US-Wahl 1964: Der Republikaner Barry Goldwater fuhr eine vernichtende Niederlage gegen Lyndon B. Johnson ein, der erst kurz zuvor die Präsidentschaft von Jack Kennedy übernommen hatte. Aber man brauchte, so ein späteres Bonmot, 16 Jahre, um die Stimmen auszuzählen. Denn 1980 siegte Ronald Reagan mit den Ideen eines Barry Goldwater und mit dem Fundament, das diesem bei seiner – zunächst – erfolglosen Wahlantritt gelegt hatte.

16 Jahre wird Schottland indes nicht warten müssen. Die Regierung in Westminster ist schon seit dem ersten Tag nach dem Referendum in einer Zwickmühle gefangen, aus der es keinen Ausweg gibt. Wenn es ihr nicht durch einen fast schon magischen Kunstgriff zu beweisen, dass Schottland Großbritannien braucht, macht sie sich entweder überflüssig oder verhasst.

Die Schotten haben entschieden. Sie haben dem Vereinigten Königreich eine Gnadenfrist gegeben. An den Urnen hat London gesiegt, aber die Köpfe und Herzen der Schotten hat es längst verloren. Die Unabhängigkeit ist nur noch eine Frage der Zeit.

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