Staatsvolk, Staatsgebiet, Staatsgewalt – die Staatlichkeits-Trias

Nach klassischer Völkerrechtslehre besteht ein Staat aus Staatsvolk, Staatsgebiet und Staatsgewalt. Nur, wenn diese drei Elemente vorhanden sind, kann man von einem Staat sprechen. Diese „Drei-Elemente-Lehre“ geht auf den großen Staatsrechtler Georg Jellinek zurück.

Staatsvolk sind die dauerhaften Bewohner des Landes, Staatsgebiet ist seine geographische Ausdehnung auf der Erdoberfläche und Staatsgewalt ist die Autorität, die offizielle Stellen aufgrund von Gesetzen ausüben.

Eine beliebte Art und Weise, diese Lehre ab absurdum zu führen, besteht im Beispiel des Mietshauses: Auch dieses hat ein Volk (die Mieter und anderen Bewohner), ein Gebiet (das Grundstück) und es wird Autorität ausgeübt (durch die Hausordnung). Ist ein Wohnblock also ein Staat?

Man muss kaum erwähnen, dass die Antwort natürlich „nein“ lautet, aber warum ist dem so, wo doch die Definition scheinbar erfüllt ist?

Zum einen sind diese drei Elemente nur notwendig, aber – zumindest nach modernem Rechtsverständnis – nicht hinreichend. Wenn also eines dieser Kriterien fehlt, dann handelt es sich bei einem Gebilde nicht um einen Staat. So wurde bspw. vertreten, dass die „Republik Kugelmugel“ schon allein deswegen kein Staat sein kann, weil eine Kugel nur an einem Punkt die Erde berührt und damit das „Staatsgebiet“ keine Ausdehnung besitzt. Im Hinblick auf das „Fürstentum Sealand“ wurde das Vorliegen eines Staatsvolks abgelehnt, da einige wenige Personen keine dafür notwendige Schicksalsgemeinschaft bilden könnten.

Liegen aber diese drei Dinge vor, so handelt es sich noch nicht automatisch um einen Staat. Denn tatsächlich fordert die Drei-Elemente-Lehre, dass Staatsvolk, Staatsgebiet und Staatsgewalt vorhanden sind. „Volk“ sind also nicht einfach beliebige Bewohner, sondern es muss ein Volk sein, wie es gemeinhin in Staaten vorhanden ist – eben die oben erwähnte Schicksalsgemeinschaft. Hier entsteht ein offensichtliches Problem: In der Definition eines Staates wird der Begriff des Staates schon vorausgesetzt. Die Definition beißt sich also in den Schwanz.

Hier kommt ein ebenso einleuchtender wie hilfreicher Satz ins Spiel: „If it looks like a state and it acts like a state, it probably is a state. – Was wie ein Staat aussieht und wie ein Staat handelt, ist wahrscheinlich auch ein Staat.“ (Diesen Satz gibt es in sehr viele Varianten, aber diese erscheint als die prägnanteste.)

Natürlich haben diese beiden Kriterien eine gewisse Verbindung zu den drei Elementen Jellineks. Das Handeln bezieht sich offensichtlich auf die Staatsgewalt, das Aussehen auf die Wahrnehmbarkeit von Staatsvolk und Staatsgebiet. Aber zwischen beidem gibt es auch eine Querverbindung: Die Staatsgewalt muss sich auch auf das zu beherrschende Territorium und die darauf lebenden Menschen beziehen. Ein Machthaber handelt eben nicht wie ein Staat, wenn er seine Machtausübung nicht auf ein Staatsgebiet bezieht.

Aber das „Handeln wie ein Staat“ setzt noch etwas anderes voraus: Dieses Handeln muss aufgrund einer Verfassung im weiteren Sinne geschehen. Selbstverständlich ist für die Begründung eines Staates kein geschriebenes Verfassungsgesetz notwendig. Aber es muss eine Verfassungsordnung existieren, ein Rahmenkonstrukt von zumindest gewohnheitsrechtlich oder durch die Machthaber selbst anerkannten rechtlichen Regeln für die Ausübung von Staatsgewalt. Diese Regeln müssen zumindest vorsehen, welche Organe es gibt, wie sie ihre Zuständigkeiten ausüben und welche Grenzen es hierfür ggf. gibt. Eine Machtausübung, die nicht derart verfasst ist, ist reine Willkür und nimmt nicht einmal für sich selbst in Anspruch, ein Staat zu sein.

Das bedeutet freilich nicht, dass ein Staat zwingend demokratisch sein muss. Auch eine Diktatur ist ein Staat. Auch ein absoluter Monarch, der durch keine konstitutionellen Schranken in seiner Allmacht beschränkt ist, übt Staatsgewalt aus, denn auch seine Position ist diejenige in einem Staatsgefüge, das sich durch einen Staatsapparat definiert, an dessen Spitze er jedoch steht und das seine Befugnisse nicht mindert.

Ein Klassiker der Völkerrechtslehre ist die Frage, ob ein Staat die Anerkennung anderer Staaten braucht. Richtig ist, dass dies nicht notwendig ist. Ansonsten würde ein „closed shop“ anerkannter Staaten entstehen, die keine neuen zuzulassen bräuchten. Auch der häufige Verweis auf die Konvention von Montevideo aus dem Jahr 1933 geht fehl. Zwar wurde hier „die Fähigkeit, in Beziehung mit anderen Staaten zu treten“ als viertes Element der Staatlichkeit eingeführt. Dazu muss man aber berücksichtigen, dass es sich hierbei um einen Vertrag lediglich zwischen 20 amerikanischen Ländern gehandelt hat und dies die Völkerrechtslehre ziemlich unbeeindruckt ließ.

Zudem übersieht dieses Argument, dass die Fähigkeit zu internationalen Beziehungen noch nichts über die Anerkennung aussagt. So wird Taiwan (die Republik China) nur von einer Handvoll Staaten, darunter keine Großmacht, anerkannt; florierende Handelsbeziehungen hat Taiwan trotzdem mit zahlreichen Ländern auf der ganzen Welt aufgebaut.

Eine Ausnahme wird man lediglich dort machen können und müssen, wo der Mangel an Anerkennung dazu führt, dass der „Staat“ nicht einmal mehr wie ein Staat handeln kann. Denn Staatshandeln bedeutet praktisch auch, seinen Platz neben anderen Staaten zu haben. Würde sich beispielsweise ein Antarktis-Staat bilden, so läge dieser im Konflikt mit den (mindestens) sieben anderen Staaten, die die Antarktis jeweils teilweise für sich beanspruchen. Die Nichtanerkennung könnte in dem Fall also schon bedeuten, dass ein Staatsgebiet gar nicht erst vorhanden ist.

Gleichzeitig bedeutet aber eine Anerkennung durch eine Vielzahl an anderen Staaten, ggf. noch durch Einbindung in internationale Organisationen und Vertragssysteme, praktisch einen Beweis für die Staatlichkeit. Allein durch die so gezeigte Interaktion wird man eine Anerkennung des Staatsgebiets einschließlich des Volkes und der Staatsgewalt annehmen können. Allenfalls, wenn es sich um eine bewusst kontrafaktische Anerkennung handelt (bspw. in Bezug auf die Exilregierungen besetzter Länder während des Zweiten Weltkriegs), wird man dies anders beurteilen können. Aber in normalen Zeiten wäre es lächerlich, bspw. bei einem Mitgliedsland der Europäischen Union noch zu fragen, ob es sich dabei auch wirklich um einen Staat handelt.

Diese Betrachtungen, die freilich nur an der Oberfläche der Materie kratzen können, zeigen, wie komplex die Frage nach dem Staatscharakter wäre, wenn man sie rein auf objektive Kriterien reduziert. Tatsächlich stehen all diese Kriterien auch noch in einer Beziehung zueinander und es gibt kein Weltstandesamt, kein Staatenregister und auch sonst keine Institution, die global verbindliche Entscheidungen über die Anerkennung eines Staates trifft.

Eine Näherungsformel lässt sich allenfalls über einen Negativkatalog erreichen: Ein Staat ist ein Gebilde, das dem Charakter eines Staates entspricht, es sei denn, es

  • erstreckt sich über kein eigenes Gebiet,
  • besitzt keine dauerhaft im Staatsgebiet lebende Bevölkerung oder
  • übt keine verbindliche Staatsgewalt auf der Grundlage einer verfassten Ordnung aus.

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