Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsrecht

Im Verwaltungsrecht spielt der vorläufige Rechtsschutz eine erhebliche Rolle. Sinn dieses Rechtsinstituts ist es, eine schnelle Regelung herbeizuführen, ohne den oft jahrelangen Rechtsstreit bis zur Entscheidung der Hauptsache abwarten zu müssen.

Dabei kennt die Verwaltungsgerichtsordnung im Wesentlichen zwei voneinander zu unterscheidende Möglichkeiten: Die Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (§ 80 Abs. 5) sowie die einstweilige Anordnung (§ 123). Ersteres ist dabei spezieller, eine einstweilige Anordnung kommt gemäß § 123 Abs. 5 nur in Betracht, wenn § 80 nicht einschlägig ist.

A. Anordnung/Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (§ 80 Abs. 5)

I. Statthaftigkeit

Die Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kommt nur in Betracht, wenn sich der Betroffene gegen einen Verwaltungsakt wehrt.

Hier haben Widerspruch und Klage normalerweise aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 1 VwGO). Der Betroffene kann also selbst ohne Anrufung des Gerichts durch bloße Einlegung eines Rechtsbehelfs die aufschiebende Wirkung herbeiführen. Dies gilt aber nicht, wenn aufgrund spezieller gesetzlicher Regelung (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3) oder behördlicher Anordnung (Nr. 4) keine aufschiebende Wirkung besteht. Nur in diesen Fällen muss das Verwaltungsgericht überhaupt für die aufschiebende Wirkung sorgen.

Daneben gibt es auch noch den Sonderfall des faktischen Vollzugs: Hier liegt eigentlich eine aufschiebende Wirkung vor, weil keine der obigen Ausnahme gegeben ist. Allerdings ignoriert die Behörde dies, vollzieht den VA also trotzdem. Hier kann das Gericht die aufschiebende Wirkung nicht wiederherstellen, denn sie besteht ja bereits. Vielmehr stellt das Gericht das Weiterbestehen der aufschiebenden Wirkung analog § 80 Abs. 5 Satz 1 fest und untersagt analog Satz 3 die weitere Vollziehung.

II. Sonstige Zulässigkeitsvoraussetzungen

Im Übrigen sind die Zulässigkeitsvoraussetzungen meist unproblematisch. Eine Frist besteht nicht, der Betroffene kann sich also durchaus Zeit lassen und den Antrag erst dann stellen, wenn ihm die Vollziehung „lästig“ wird.

Allerdings kann das Rechtsschutzbedürfnis entfallen, wenn der Eilrechtsschutz aufgrund der Sachlage in der Hauptsache unsinnig ist. Dies ist zum einen dann der Fall, wenn der Verwaltungsakt bestandskräftig ist. Dann hat der Betroffene ja bereits „verloren“, weil er gegen den VA an sich nichts mehr unternehmen kann. Es gibt kein Recht mehr, das noch geschützt werden könnte. Dies gilt auch dann, wenn der Hauptsacherechtsbehelf offensichtlich unzulässig ist. In diesem Fall ist es sicher, dass die Bestandskraft eintreten wird.

III. Begründetheit

Für die Begründetheit des Antrags wird eine eigene Ermessungs- und Abwägungsentscheidung durch das Gericht getroffen. Dabei werden Aussetzungs- und Vollziehungsinteresse gegeneinander abgewogen.

1. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (Nr. 4)

Wurde die sofortige Vollziehung durch die Behörde angeordnet, findet ein spezielles Prüfungsprogramm statt:

a) Prüfung der formellen Rechtsmäßigkeit der Anordnung

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung muss formell rechtmäßig sein. Ist sie dies nicht, hebt das Gericht sie schon deswegen auf, eine materielle Prüfung findet dann nicht mehr statt.

Wie immer bei der formellen Rechtmäßigkeit werden die Zuständigkeit, das Verfahren und die Form überprüft. Die Zuständigkeit ist normalerweise unproblematisch, es muss eben die richtige Behörde gehandelt haben. Beim Verfahren kann allenfalls das Anhörungserfordernis verletzt sein; da Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG aber nur auf Verwaltungsakte Anwendung findet, ist bei der Anordnung keine Anhörung erforderlich. Die hier notwendige Schriftform (§ 80 Abs. 3 VwGO) ist diejenige des § 37 Abs. 3 und 5 VwVfG, eine handschriftliche Unterschrift ist also nicht notwendig. Die Schriftform bezieht sich auch auf die Begründung, was so verstanden wird, dass eine Begründung gegeben werden muss, die individuell und nicht nur floskelhaft begründet, warum die Anordnung erfolgt ist. Fehlt diese oder ist sie nicht ausreichend, handelt es sich nicht um einen Mangel in der Begründetheit, sondern bereits um einen formellen Fehler.

b) originäre Abwägungsentscheidung des Gerichts

In der Sache erfolgt aber keine Überprüfung der Anordnung. Vielmehr trifft das Gericht eine eigene originäre Abwägungsentscheidung.

In deren Rahmen ist natürlich besonders bedeutsam, ob der Hauptsacherechtsbehelf Erfolg verspricht. Die Beurteilung dieser Aussichten erfolgt allerdings nur summarisch, also aufgrund der präsenten Beweismittel. Der Amtsermittlungsgrundsatz ist hier zugunsten des Beschleunigungsgrundsatzes eingeschränkt. Ergibt sich nach dieser Prüfung eine hohe Wahrscheinlichkeit für einen Sieg oder eine Niederlage in der Hauptsache, wird dem Antrag stattgegeben bzw. wird er zurückgewiesen.

Sind die Erfolgsaussichten dagegen offen, können diese weder eine Entscheidung in die eine noch in die andere Richtung begründen. Daher muss hier eine umfassende Abwägung anhand aller Folgen für die Interessen der Beteiligten vorgenommen werden. Überwiegt das Interesse des Betroffenen an der Aussetzung der Vollziehung, so wird diese angeordnet.

2. Anordnung der aufschiebenden Wirkung in Abgabensachen (Nr. 1)

In Abgabensachung ergibt sich die sofortige Vollziehbarkeit nicht aus einer behördlichen Entscheidung, sondern aus dem Gesetz. Daher entfällt die formelle Prüfung der behördlichen Anordnung, da es eine solche ja gar nicht gibt.

Es wird also nur die oben (1.b) beschriebene Abwägungsentscheidung vorgenommen. Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass das Gesetz vom Regelfall der sofortigen Vollziehung ausgeht. Dementsprechend muss es erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit geben oder eine unbillige Härte vorliegen, die über die bloße Zahlungspflicht hinausgeht.

3. Anordnung der aufschiebenden Wirkung in anderen Sachen (Nr. 2 und 3)

In den anderen Fällen ist die Lage ähnlich. Auch hier spricht der gesetzliche Regelfall gegen eine Anordnung. Diese kommt nur in Frage, wenn der Hauptsacherechtsbehelf wahrscheinlich erfolgreich ist. Offene Erfolgsaussichten reichen also nicht aus.

B. Erlass einer einstweiligen Anordnung (§ 123 VwGO)

I. Statthaftigkeit

Die einstweilige Anordnung ist dann statthaft, wenn § 80 nicht zur Verfügung steht. Es darf sich also nicht um die Anfechtung eines Verwaltungsakts handeln. Die Anordnung nach § 123 ergänzt also eine in der Hauptsache statthafte Verpflichtungsklage, allgemeine Leistungsklage oder Feststellungsklage.

Die Anordnung kann dabei zwei mögliche Zielrichtungen haben:

  • Die Sicherungsanordnung (123 Abs. 1 Satz 1) soll den status quo erhalten.
  • Die Regelungsanordnung (123 Abs. 1 Satz 2) soll eine Erweiterung des Rechtskreises des Antragstellers bewirken.

II. Sonstige Zulässigkeitsvoraussetzungen

Auch hier muss keine Frist eingehalten werden.

Ein bestimmter Antrag ist nicht notwendig. Es reicht vielmehr, wenn der Antrag klarmacht, welches Rechtsschutzziel der Antragsteller hat. Das Gericht muss dieses auslegen und danach entscheiden, welche Anordnungen diesem Ziel dienen können.

Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt, wenn die Hauptsache schon erledigt ist. In diesem Fall kann aber eine (nicht eilbedürftige) Fortsetzungsfeststellungsklage erhoben werden. Auch, wenn die Eilbedürftigkeit schuldhaft selbst herbeigeführt wurde, fehlt das Bedürfnis für eine einstweilige Anordnung. Dann ist es dem Antragsteller zuzumuten, sich bis zur Hauptsacheentscheidung zu gedulden.

Wird vorbeugender Rechtsschutz gegen einen noch nicht erlassenen, sondern nur drohenden VA begehrt, braucht es ein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis. Das Abwarten des VA muss dem Betroffenen unzumutbar sein.

III. Begründetheit

Im Rahmen der Begründetheit reicht die Glaubhaftmachung der anspruchsbegründenden Tatsachen aus, ein Vollbeweis muss also nicht geführt werden.

1. Anordnungsanspruch

Ein Anordnungsanspruch ist dann gegeben, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm, aus der der Antragsteller seinen Anspruch herleitet, gegeben sind. Notwendig ist hier eine überwiegende Wahrscheinlichkeit anhand der glaubhaft gemachten Tatsachen.

Soweit es sich um eine Ermessensnorm handelt, muss das Ermessen auf null reduziert sein, um den Anspruch zuerkannt zu bekommen. Im Übrigen hat de Antragsteller nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung, zu der das Gericht die Behörde verpflichten muss. Wurde eine solche ermessenfehlerfreie Entscheidung bereits getroffen, ist der Anspruch unbegründet.

2. Anordnungsgrund

Der Anordnungsgrund liegt in der Dringlichkeit der Angelegenheit. Er besteht nur, wenn dem Betroffenen ein Abwarten der regulären Hauptsacheentscheidung nicht zugemutet werden kann.

C. Rechtsmittel

Da es sich um einen Beschluss und nicht um ein Hauptsacheurteil handelt, ist die Berufung unzulässig. Stattdessen kann gemäß § 146 Abs. 1 VwGO Beschwerde eingelegt werden.

Daneben kann jederzeit die Änderung oder Aufhebung des Beschlusses gemäß § 80 Abs. 7 Satz 2 beantragt werden. Voraussetzung ist lediglich eine Änderung der Sach- und Rechtslage seit der Entscheidung. Dabei handelt es sich um kein Rechtsmittel, sondern um eine erneute Entscheidung in einem neuen Verfahren. In den Fällen des § 123 wird die Vorschrift analog angewandt.

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